Изборни календар као средство изборног инжењеринга – од уставног механизма до политичког инструмента

Изборни календар као средство изборног инжењеринга – од уставног механизма до политичког инструмента

Време одржавања избора није само техничко питање нити неутрална календарска одлука. Оно непосредно утиче на услове политичке конкуренције: дужину припрема и кампање, могућност организовања изборних учесника, медијску агенду, економске и друштвене околности у којима бирачи одлучују, као и способност власти и опозиције да мобилишу своје присталице.

Редовни изборни циклуси обезбеђују предвидивост. Политички учесници, институције, медији, посматрачке организације и грађани унапред знају када истиче мандат представничког тела и могу благовремено да се припреме. Ванредни избори представљају легитиман уставни механизам за решавање институционалне или политичке кризе, али по својој природи треба да буду изузетак.

Проблем настаје када одлука о ванредним изборима више није превасходно средство за разрешење кризе, већ инструмент којим носиоци власти бирају политички најповољнији тренутак за гласање. Тада се не мењају непосредно гласови, бирачки спискови или записници. Мењају се услови у којима ће изборна воља бити формирана и исказана.

Ова студија анализира начин на који је у Србији током дужег периода учестало расписивање ванредних парламентарних избора, а потом и одлагање њиховог расписивања у условима дубоке политичке кризе, отворило питање да ли је изборни календар постао један од ресурса политичке предности.

Уставни оквир за редовне и ванредне изборе

Уставни положај Народне скупштине заснива се на временски ограниченом мандату. Редовни избори треба да буду одржани тако да се обезбеди непрекидан демократски легитимитет представничког тела.

Ванредни парламентарни избори могу бити расписани након распуштања Народне скупштине. Према Уставу Републике Србије, председник Републике може, на образложени предлог Владе, распустити Народну скупштину. Избори за нови сазив морају се одржати у року од 60 дана од дана распуштања.

Овај механизам подразумева учешће два органа:

1. Влада подноси образложени предлог за распуштање;
2. председник Републике одлучује о предлогу и, ако распусти Скупштину, расписује изборе.

Председник, дакле, не би требало да распушта Скупштину само на основу сопствене политичке процене, без формалног и образложеног предлога Владе. Истовремено, у политичком систему у којем председник има доминантан утицај на парламентарну већину и Владу, формална подела улога не мора нужно значити и стварну поделу политичког одлучивања.

Правно питање је да ли су испуњени уставни услови и спроведена прописана процедура. Политичко и демократско питање је да ли се процедура користи ради решавања стварне кризе или ради избора тренутка који одговара владајућој већини.

Учесталост ванредних парламентарних избора

Учестали ванредни парламентарни избори постали су једна од препознатљивих карактеристика политичког система Србије. Ванредни парламентарни избори одржани су, између осталог, 2014, 2016, 2022. и 2023. године. ODIHR је све ове циклусе у својој документацији водио као превремене парламентарне изборе.

Избори од 17. децембра 2023. године били су трећи парламентарни избори у периоду краћем од четири године и шести од 2012. године. Ова учесталост отежавала је спровођење свеобухватних изборних реформи, јер се законодавне и институционалне промене изнова припремају у условима приближавања новог изборног циклуса.

Чести избори сами по себи нису доказ злоупотребе. У парламентарним демократијама може постојати више оправданих разлога за превремено гласање:

• губитак парламентарне већине;
• немогућност избора или одржања Владе;
• дубок сукоб унутар владајуће коалиције;
• блокада рада институција;
• потреба да се грађани изјасне о крупној промени политичког курса;
• немогућност решавања кризе у постојећем сазиву.

Ипак, када се ванредни избори понављају и без видљивог губитка парламентарне већине, поставља се питање да ли се они користе ради обнове демократског мандата или као тактички инструмент политичког управљања.

Избори 2023. године и избор тренутка

Председник Републике је 1. новембра 2023. године распустио Народну скупштину и расписао ванредне парламентарне изборе за 17. децембар. Истог дана расписан је и део локалних избора.

Локални избори нису одржани у свим јединицама локалне самоуправе, већ само у Београду и делу градова и општина. Такав распоред касније је постао важан и за сумње у организовано премештање бирача из средина у којима локалних избора није било у средине у којима су се одржавали.

Изборни календар је, дакле, могао да произведе последице које превазилазе само датум гласања. Одлука:

• које изборе расписати;
• у којим јединицама локалне самоуправе;
• истовремено са којим другим изборима;
• након колико дугог мандата;
• у ком политичком и медијском тренутку,

може утицати на састав бирачког тела, мобилизацију, изборну понуду и организациону предност учесника.

То не значи да је само расписивање избора 2023. било незаконито. Значај случаја је у томе што избор календара не делује изоловано, већ може бити повезан са другим механизмима описаним у Атласу.

Изборни календар и спајање различитих нивоа избора

Истовремено одржавање парламентарних и локалних избора може имати практичне предности:

• мање трошкове;
• једноставнију организацију;
• већу излазност;
• мање узастопних кампања;
• мање оптерећење изборне администрације.

Међутим, оно може створити и неравноправност.

Када се национална кампања споји са локалном:

• национални политички лидери потискују локалне кандидате и теме;
• локални избори постају изјашњавање о централној власти;
• медији дају предност националним темама;
• странка која контролише централну власт користи видљивост државних функционера и на локалном нивоу;
• локалне листе и независни кандидати теже долазе до јавности;
• функционерска кампања на националном нивоу производи ефекат и у локалној утакмици.

ODIHR је у извештају о локалним изборима 2024. године указао да су националне теме и национални политички актери потиснули локална питања, чиме су бирачи добијали ограничене информације о стварним локалним изборним темама.

Зато спајање избора није неутрална организациона одлука. Његов ефекат зависи од медијског окружења, положаја јавних функционера и степена централизације политичког система.

Политичка криза након пада надстрешнице у Новом Саду

Пад надстрешнице на Железничкој станици у Новом Саду 1. новембра 2024. године, у којем је живот изгубило 16 људи, покренуо је дуготрајан талас студентских и грађанских протеста, захтева за утврђивање одговорности и критика начина рада институција. Протести су временом прерасли у шире захтеве за владавину права и политичку одговорност.

У мају 2025. године студентски покрет је јавно затражио расписивање ванредних парламентарних избора, образлажући да је то начин за излазак из дубоке политичке кризе. Захтев за изборе остао је једна од централних порука протестног покрета и током 2025. и 2026. године.

Ова околност је створила политички парадокс.

У претходним периодима ванредни избори су расписивани и када је владајућа већина била стабилна и када није постојала институционална блокада. Насупрот томе, у условима дуготрајних масовних протеста, оспоравања легитимитета институција и изричитог захтева значајног друштвеног покрета да се криза разреши изборима, гласање није било одмах расписано.

То не значи да власт има правну обавезу да распише изборе кад год то затраже демонстранти, студенти или опозиционе странке. Устав не предвиђа да јавни протест сам по себи аутоматски доводи до распуштања Народне скупштине.

Међутим, различит однос према институту ванредних избора у различитим политичким околностима омогућава анализу да ли се критеријум за њихово расписивање заснива на потреби демократског разрешења кризе или на процени изборне користи за власт.

Најављивање избора без њиховог расписивања

Током кризе датум могућих избора био је предмет бројних јавних изјава, процена и промена најављених рокова. Помињани су различити периоди, али избори дуго нису били формално расписани. Анализа јавних изјава показује да су се потенцијални термини померали, што је одржавало трајну неизвесност о стварном почетку изборног процеса.

Председник Републике је 23. јула 2026. године изјавио да очекује да парламентарни избори буду одржани у октобру или новембру и да би, у складу с тим, могли бити расписани у септембру или почетком октобра. У тренутку закључења ове редакције, 1. августа 2026. године, избори још нису били формално расписани.

Јавна најава није правни акт. Она:

• не покреће законске изборне рокове;
• не утврђује дан гласања;
• не отвара формалну изборну кампању;
• не активира све обавезе изборне администрације;
• не обезбеђује правну сигурност учесницима;
• може бити промењена без правног поступка.

Зато продужено најављивање избора може имати политички ефекат, иако нема правно дејство.

Како неизвесност производи политичку предност

Носиоци власти имају приступ информацијама и политичким проценама на основу којих могу планирати изборни тренутак. Ако се тачан датум зна само у уском кругу, владајућа странка може започети стварне припреме много пре формалног расписивања.

Она може:

• организовати теренску мрежу;
• прикупљати податке о бирачима;
• активирати чланство;
• припремати кандидате;
• обезбедити финансијска средства;
• планирати јавне догађаје;
• временски распоредити социјална давања и инфраструктурне пројекте;
• прилагодити медијску стратегију;
• проценити најповољније економске и спољнополитичке околности.

Други учесници остају у неизвесности. Ако започну кампању прерано, троше ограничене финансијске и организационе ресурсе без извесности када ће избори бити одржани. Ако чекају формално расписивање, могу ући у кампању са значајним закашњењем.

Таква асиметрија је посебно изражена код:

• нових политичких покрета;
• група грађана;
• студентских или грађанских листа;
• мањих опозиционих странака;
• учесника који немају стабилно јавно финансирање;
• организација које тек треба да изграде инфраструктуру.

Неизвесност, дакле, није једнако тешка за све. Политички субјект који контролише тренутак расписивања уједно има највише ресурса да неизвесност поднесе и искористи.

Кампања пре кампање

Формална изборна кампања почиње расписивањем избора. Политичка промоција, међутим, може започети много раније.

У периоду када се избори јавно најављују, али нису расписани, могу се спроводити:

• појачане активности јавних функционера;
• обиласци градова и општина;
• представљање инфраструктурних пројеката;
• повећано медијско присуство;
• страначки скупови;
• теренске активности;
• прикупљање „сигурних гласова“;
• јавне најаве повећања примања и давања;
• негативне кампање против потенцијалних противника.

Тај период можемо означити као предизборну кампању без формално расписаних избора.

Његова посебна погодност за владајуће учеснике огледа се у томе што:

• поједине посебне изборне забране још нису активиране;
• не теку сви рокови за финансијско извештавање;
• надзорни органи активност могу третирати као редован политички или институционални рад;
• јавни функционери могу службене активности представљати као рад изван кампање;
• изборни конкуренти не знају када треба да започну пуни ангажман.

Због тога контрола изборног интегритета не сме бити ограничена само на период од формалног расписивања избора до дана гласања.

Избор најповољнијег тренутка

Свака власт природно води рачуна о политичким последицама датума избора. Није реално очекивати да политички актери при доношењу одлуке потпуно занемаре сопствени рејтинг.

Изборни инжењеринг настаје када могућност одређивања датума постане изразито једнострана предност и када не постоје довољни институционални критеријуми који ограничавају дискрецију.

Политички најповољнији тренутак може бити изабран у односу на:

• тренутни рејтинг власти;
• слабост или неорганизованост конкурената;
• очекивана економска кретања;
• исплату плата, пензија или једнократних давања;
• завршетак јавних пројеката;
• међународне догађаје;
• школске и годишње одморе;
• интензитет протеста;
• временске услове;
• очекивану излазност појединих група бирача;
• могућност да се избори споје са другим нивоима гласања.

Ниједан од ових фактора сам по себи не доказује злоупотребу. За озбиљну анализу потребно је показати образац: како су се јавне најаве, институционалне одлуке, кампањске активности и политички интереси временски повезивали.

Форензичка реконструкција изборног календара

Изборни календар се не анализира само према датуму на указу о распуштању Скупштине. Потребно је реконструисати целокупан процес доношења и јавног представљања одлуке.

Анализа треба да обухвати:

• датум последњих парламентарних избора;
• почетак и очекивани крај редовног мандата;
• постојање или непостојање парламентарне већине;
• формалне разлоге Владе за предлагање распуштања;
• датум предлога Владе;
• датум указа председника;
• јавне најаве пре формалне одлуке;
• промене најављених термина;
• страначке активности пре расписивања;
• повећање броја јавних догађаја;
• временски распоред буџетских давања;
• покретање медијских кампања;
• стање рејтинга власти и опозиције;
• интензитет протеста;
• изборне реформе које су биле започете или незавршене.

Посебно је корисно направити временску линију:

Таква реконструкција омогућава да се разликује законита политичка процена од систематског коришћења неизвесности као изборног ресурса.

Кључни докази

За анализу ове врсте манипулације најважнији су:

• одлуке и предлози Владе;
• укази председника Републике;
• образложења распуштања Народне скупштине;
• стенограми и записници седница;
• службена саопштења;
• јавне изјаве о датуму избора;
• календар свих претходних избора;
• страначки планови и интерна комуникација, када су законито доступни;
• подаци о теренским активностима;
• извештаји о финансирању политичких активности;
• буџетска документација;
• календар јавних пројеката и давања;
• медијски мониторинг;
• извештаји домаћих и међународних посматрача;
• подаци о изменама изборних закона непосредно пред изборе.

Једна нетачна или промењена најава није доказ изборног инжењеринга. Доказну снагу има низ најава и активности који показује да је један учесник располагао стварном информационом и организационом предношћу.

Утицај на изборне реформе

Учестали или неизвесни изборни циклуси отежавају спровођење препорука ODIHR-а и других реформи.

Добра изборна пракса захтева да се суштинске измене изборних правила усвајају:

• довољно пре избора;
• у транспарентном поступку;
• након јавне расправе;
• уз учешће власти, опозиције и цивилног друштва;
• на основу широког политичког консензуса;
• уз довољно времена за обуку и примену.

ODIHR је и 2026. године нагласио да изборна реформа треба да буде свеобухватна, инклузивна и окончана благовремено пре наредних избора. Истовремено је указао да су честе изборне активности и ограничен рад реформских тела раније ометали свеобухватне промене.

Ако се датум избора држи у неизвесности, законодавне измене могу бити:

• убрзане непосредно пред гласање;
• усвојене без довољне расправе;
• примењене без припреме;
• одложене уз образложење да нема времена;
• селективно ограничене само на неколико препорука.

Тако контрола календара може утицати не само на кампању већ и на правила по којима ће се избори одржати.

Правни значај случаја

Не постоји опште уставно право политичког субјекта да захтева изборе у датуму који му одговара. Председник и Влада имају уставна овлашћења и одговорност да процене да ли постоје услови за распуштање Скупштине.

Ипак, начин коришћења тих овлашћења мора бити посматран у светлу:

• начела владавине права;
• политичког плурализма;
• равноправности изборних учесника;
• правне сигурности;
• периодичности избора;
• забране злоупотребе јавних овлашћења;
• обавезе да држава обезбеди услове за стварну политичку конкуренцију.

Правна злоупотреба не мора увек бити лако доказива. Одлука о распуштању може бити формално у складу са Уставом, али истовремено производити политички асиметричне последице.

Зато ова студија не тврди да је свако раније или касније расписивање избора незаконито. Она показује да формална уставност одлуке није довољна за потпуну оцену њеног утицаја на изборни интегритет.

Утицај на изборни интегритет

Злоупотреба изборног календара може имати системски утицај јер делује на све изборне учеснике и на читав период формирања политичке воље.

Она може:

• дати власти информациону предност;
• продужити њену фактичку кампању;
• исцрпљивати ресурсе конкурената;
• спречити консолидацију нових листа;
• омогућити избор економски и медијски најповољнијег тренутка;
• скратити време за примену изборних реформи;
• отежати припрему посматрачких мисија;
• подстаћи спајање различитих избора;
• претворити расписивање избора у средство притиска и политичког преговарања;
• одржавати друштво у трајном предизборном стању.

Последица није нужно видљива у једном записнику или једном броју гласова. Она се огледа у неравноправности почетних позиција и у томе ко има могућност да одреди када утакмица заиста почиње.

Разлика између политичке одлуке и изборне манипулације

Није свака политички мотивисана одлука о датуму избора изборна манипулација. Избори су по природи политички процес, па је немогуће одлуку потпуно одвојити од интереса политичких актера.

На изборни инжењеринг могу указивати следеће околности посматране заједно:

• ванредни избори се често расписују без губитка већине;
• образложења су општа или се понављају;
• избори се избегавају када постоји дубока друштвена криза и јасан захтев за проверу легитимитета;
• јавне најаве се често мењају;
• владајућа странка започиње припреме пре конкурената;
• службене активности нагло се повећавају пре формалног расписивања;
• социјална давања и јавни пројекти временски се прилагођавају очекиваном гласању;
• изборне реформе остају недовршене;
• не постоје објективни и проверљиви разлози за избор конкретног тренутка.

Ниједан од ових елемената није самосталан доказ. Њихова комбинација може указати да календар више није само последица политичке кризе, већ средство њеног управљања у корист једног учесника.

Поуке и препоруке

Овај случај показује да изборни интегритет почиње пре расписивања избора. Услови политичке конкуренције обликују се и у периоду када формални изборни рокови још не теку.

Зато је потребно:

• унапредити образлагање предлога Владе за распуштање Народне скупштине;
• јавно објавити све акте и разлоге на којима је одлука заснована;
• размотрити прецизније критеријуме за расписивање ванредних парламентарних избора;
• обезбедити што већу предвидивост редовног изборног календара;
• избегавати учестало скраћивање мандата без јасне институционалне потребе;
• ограничити продужено и неодређено најављивање избора;
• применити правила о злоупотреби јавних ресурса и на период непосредно пре формалног расписивања када је изборна намера очигледна;
• проширити мониторинг функционерске кампање на предизборни период;
• објављивати податке о ванредним јавним давањима, запошљавању и инфраструктурним активностима у том периоду;
• обезбедити да све важне измене изборних закона буду усвојене довољно пре избора;
• оставити довољно времена за примену препорука ODIHR-а, обуку изборне администрације и независну контролу;
• избегавати спајање различитих нивоа избора када оно потискује локалне теме или производи изразиту предност национално доминантном учеснику;
• размотрити успостављање јавног, дугорочног оквирног календара редовних избора;
• омогућити независним институцијама и истраживачима да анализирају ефекте избора датума на јавну потрошњу, медијско присуство и равноправност учесника.

Најважнија поука је да онај ко контролише почетак изборне утакмице може стећи предност и пре него што је објављен први изборни плакат. Уколико један политички субјект фактички зна када ће избори бити одржани, док сви остали месецима зависе од променљивих јавних најава, формално једнака дужина кампање не значи и стварно једнаке услове.

Ванредни избори треба да служе демократском разрешењу кризе, а не да криза буде продужавана или прекидана у тренутку који највише одговара носиоцу власти. Када се избори расписују онда када политичка процена власти показује предност, а одлажу онда када постоји снажан друштвени захтев за провером легитимитета, изборни календар престаје да буде само уставни механизам. Он постаје део изборног инжењеринга.

Манипулације и институционалне слабости које ова студија илуструје: PRE-11 — злоупотреба изборног календара; PRE-12 — тактичко расписивање ванредних избора; PRE-13 — одлагање избора ради избора повољнијег политичког тренутка; PRE-14 — продужена предизборна кампања пре формалног расписивања; PRE-15 — спајање различитих нивоа избора ради преношења националне политичке предности; PRE-16 — стварање информационе и организационе асиметрије; PRE-17 — скраћивање времена за изборне реформе и припрему учесника.

Главни извори: Устав Републике Србије; одлуке о распуштању Народне скупштине и расписивању ванредних избора; изборни календар парламентарних избора од 2014. до 2026. године; Коначни извештаји ODIHR-а о изборима 2023. и 2024. године; Мишљење ODIHR-а о изменама изборног законодавства из 2026. године; јавни захтеви студентског протестног покрета за ванредне парламентарне изборе; јавне изјаве о могућим терминима избора.