Бирачки списак као средство изборног инжењеринга – организоване промене пребивалишта пред изборе 2023. године
Интегритет бирачког списка представља један од основних предуслова слободних и поштених избора. Право гласа не подразумева само да сваки пунолетни држављанин може да гласа, већ и да то право остварује у изборној јединици којој законито припада. Код локалних избора та веза је посебно значајна, јер о саставу органа локалне самоуправе треба да одлучују грађани који у тој заједници имају пребивалиште и у њој стварно живе.
Због тога пребивалиште није само административни податак. Оно представља правну везу грађанина са локалном заједницом у којој остварује права и испуњава обавезе. Ако се пребивалиште фиктивно или незаконито пријављује ради стицања права гласа на локалним изборима, не мењају се непосредно гласачки листићи или резултати бројања, већ се унапред мења састав бирачког тела. Управо такав механизам представља један од најсложенијих облика изборног инжењеринга.
Контекст избора 2023. године
Ванредни избори за народне посланике, избори за Скупштину Аутономне покрајине Војводине и локални избори у Београду и још 64 јединице локалне самоуправе одржани су 17. децембра 2023. године. Локални избори нису, дакле, одржавани у целој Србији. То је омогућило да се у јавности отвори питање да ли су бирачи из места у којима није било локалних избора формално пријављивани у Београду и другим срединама у којима су избори одржавани.
У захтеву којим је пред Уставним судом оспорен поступак избора за одборнике Скупштине града Београда, подносиоци су тврдили да су изненадне и координисане оставке градоначелника и председника општина, које су створиле услове за ванредне локалне изборе само у делу земље, омогућиле организовано фиктивно пресељење бирача из јединица локалне самоуправе у којима се избори нису одржавали у оне у којима јесу, пре свега у Београд. Као институције без чијег учешћа такав механизам не би могао бити спроведен означени су органи надлежни за евиденцију пребивалишта и вођење Јединственог бирачког списка. Ово су наводи подносилаца захтева, о којима није донета коначна одлука којом би била утврђена одговорност појединачних органа или лица.
Конкретне индиције и документовани примери
Сумње у законитост промена пребивалишта нису биле засноване искључиво на општим политичким тврдњама. Грађани су пријављивали да су на њихове адресе стизали позиви за гласање намењени лицима која никада нису живела у тим становима или кућама. У појединим случајевима власници или корисници станова тек су након добијања изборних обавештења сазнали да се на њиховој адреси води више непознатих лица.
У јавности су објављивани и примери великог броја бирача пријављених у недовршеним објектима или на адресама које по својој величини и намени нису могле реално да приме број пријављених лица. У захтеву за одлучивање о парламентарном изборном спору наведен је пример недовршеног објекта у Београду на чијој адреси је било пријављено 129 бирача. Пратећи податке једног лица са те адресе, организација ЦРТА је, према наводима захтева, идентификовала 679 бирача који су у различитим изборним евиденцијама били повезани са више бирачких места. Подносиоци су навели да су поједина лица током два изборна циклуса могла бити евидентирана на више бирачких места у Србији и Босни и Херцеговини. Ови подаци су у захтеву представљени као резултат анализе домаће посматрачке организације, а не као чињенице утврђене правноснажном судском одлуком.
Посматрачка мисија ODIHR-а је након локалних избора 2024. године навела да је добила бројне извештаје о позивима за гласање достављеним лицима непознатим станарима адреса у Лазаревцу, Палилули, Новом Београду, Нишу, Новом Саду и Рашки. Мисија је навела и да је добила веродостојне извештаје о великом броју бирача пријављених у зградама на Савском венцу и Вождовцу које су биле у изградњи или нису биле погодне за смештај толиког броја лица.
На дан избора и непосредно након њега објављивани су и снимци и сведочења о организованом довожењу бирача аутобусима и другим возилима. Сам организовани превоз бирача није незаконит. Међутим, у комбинацији са сумњама у законитост пријављених пребивалишта, колективним доласком лица која не познају средину у којој гласају и постојањем пунктова на којима им се дају упутства, он може представљати значајну индицију организоване миграције бирача.
Статистички показатељи и њихова ограничења
Према одлуци Градске изборне комисије, за изборе за одборнике Скупштине града Београда било је уписано 1.613.190 бирача. Према подацима Пописа становништва из 2022. године, у Београду је пописано 1.380.380 пунолетних лица. Разлика између ова два броја износила је приближно 232.000 лица. Подносиоци захтева Уставном суду сматрали су да тај несразмер, посебно имајући у виду да међу пописаним пунолетним лицима има и странаца и других лица која немају бирачко право, представља довољан разлог за темељну ревизију бирачког списка.
Ипак, ова два податка не могу се механички изједначавати. Попис становништва и Јединствени бирачки списак заснивају се на различитим методологијама. Попис настоји да утврди уобичајено становништво, док се бирачки списак заснива на формално пријављеном пребивалишту и држављанству. У њему могу остати и грађани који привремено или дуже бораве у иностранству, али имају пријављено пребивалиште у Београду. Зато наведена разлика сама по себи не доказује постојање фиктивних бирача.
Њен значај је у томе што, заједно са појединачним примерима, извештајима о необичним променама пребивалишта и ограниченом доступношћу података за независну проверу, представља индицију која захтева институционално објашњење и детаљну контролу. Статистичка необичност није доказ изборне манипулације, али може бити полазна основа за проверу када је подржана другим међусобно сагласним подацима.
Налази ODIHR-а након избора 2023. године
У Коначном извештају о ванредним парламентарним изборима од 17. децембра 2023. године ODIHR је навео да већина саговорника мисије није оспоравала свеобухватност бирачког списка, али да су ограничени механизми за његову ефикасну ревизију, недостатак детаљних података о променама пребивалишта и привременог боравка, као и тврдње о преминулим лицима и масовној миграцији бирача у вези са локалним изборима, значајно нарушили поверење јавности у тачност Јединственог бирачког списка.
ODIHR је посебно указао да је ограничено поверење додатно погоршано изостанком свеобухватног одговора власти на изнете сумње. Ранија препорука да се спроведе потпуна ревизија Јединственог бирачког списка није била реализована до избора 2023. године. Мисија је зато поново препоручила побољшање тачности и транспарентности бирачког списка.
Ова оцена је значајна јер ODIHR није закључио да је сваки спорни упис незаконит, нити да је утврђен тачан број фиктивно пријављених бирача. Међутим, потврдио је постојање системског проблема поверења, ограничене могућности провере и недовољног институционалног одговора. Управо се у томе разликује тврдња о појединачној злоупотреби од оцене да систем није обезбедио довољно транспарентан и уверљив начин да јавност провери тачност евиденције.
Поступање институција и изостанак независне ревизије
Јединствени бирачки списак води Министарство државне управе и локалне самоуправе, на основу података који се преузимају из службених евиденција, укључујући податке Министарства унутрашњих послова о пребивалишту. Изборне комисије користе закључене изводе из бирачког списка, али немају овлашћења да саме утврђују да ли је нечије пребивалиште фиктивно нити да спроводе полицијску или управну контролу законитости пријаве пребивалишта.
Због такве расподеле надлежности, захтеви за проверу наилазили су на институционални круг у којем је сваки орган упућивао на ограничења сопствених овлашћења. Изборне комисије нису могле да спроводе потпуну ревизију пребивалишта, а органи који воде службене евиденције одбацивали су опште тврдње о нетачности списка или су указивали на заштиту података о личности као ограничење ширем увиду.
Заштита личних података јесте легитимно ограничење и бирачки списак не може бити потпуно отворен јавности. Ипак, она не сме постати разлог због којег није могућа никаква независна и стручна контрола. Могуће је успоставити механизам у којем овлашћени стручњаци, представници релевантних институција, политичких субјеката и цивилног друштва врше проверу уз обавезу чувања података и без њиховог јавног објављивања.
Управо такав модел свеобухватне ревизије није био успостављен пре избора 2023. године. Последица није само то што евентуалне незаконитости нису на време отклоњене, већ и то што јавности није пружен уверљив доказ да су изнете сумње неосноване.
Законске измене пред локалне изборе 2024. године
После спорова поводом београдских избора 2023. године и политичких разговора о изборним условима, у мају 2024. године измењен је Закон о јединственом бирачком списку. За локалне изборе од 2. јуна 2024. године уведено је привремено правило према којем су бирачи који су променили пребивалиште након 3. јула 2023. године гласали према ранијем месту пребивалишта.
Према подацима Министарства државне управе и локалне самоуправе које је пренео ODIHR, применом ове измене 52.313 бирача враћено је на претходну адресу за потребе гласања. Од тог броја, 12.554 бирача враћена су у јединице локалне самоуправе у којима 2. јуна 2024. године нису одржавани избори.
Ова мера не представља накнадно признање да су све промене пребивалишта биле незаконите. Она је била привремено законско решење донето као одговор на кризу поверења и сумње у организовану миграцију бирача. Ипак, сам обим примене — више од педесет хиљада бирача — показао је да промене пребивалишта у релативно кратком периоду нису биле занемарљиве и да су могле имати значај за локалне изборе.
ODIHR је оценио да је ова мера допринела смањењу тензија уочи избора, али да су је многи учесници сматрали недовољном. Посебно је указано да услови које је Министарство обезбедило парламентарној радној групи нису омогућили суштинску проверу примене закона: време је било кратко, а доступни подаци нису били довољно проверљиви. Мисија је поновила препоруку да се спроведе потпуна ревизија Јединственог бирачког списка и грађанских евиденција, уз учешће независних стручњака и релевантних заинтересованих страна.
Правни значај случаја
Правни проблем овог случаја не своди се само на питање да ли је одређено лице правилно или неправилно пријавило пребивалиште. Када је реч о појединачном случају, могуће је да нетачан податак потиче од административне грешке, неблаговременог ажурирања или животне ситуације у којој се формално и стварно место боравка разликују. Таква околност не мора представљати изборну манипулацију.
Изборни инжењеринг постоји када се промене спроводе организовано, према већем броју лица, у временској и функционалној вези са предстојећим локалним изборима и са циљем да се утиче на састав бирачког тела. За доказивање таквог механизма није довољан један спорни позив за гласање. Потребно је повезати:
- време и број промена пребивалишта;
- адресе на којима су лица пријављивана;
- стварну могућност становања на тим адресама;
- претходна и нова места гласања;
- постојање организованог превоза и координације;
- комуникацију и документацију лица укључених у поступак;
- начин поступања службених лица;
- статистички утицај промена на локално бирачко тело.
Уколико би се утврдило да су службене евиденције намерно састављане или мењане са нетачним подацима ради утицаја на изборе, такво поступање могло би имати управноправне, дисциплинске и кривичноправне последице. Коначна квалификација, међутим, зависи од конкретних доказа, својства учинилаца, постојања намере и одлуке надлежних органа.
Утицај на изборни интегритет
Организовано фиктивно пресељење бирача може имати системски утицај, нарочито на локалним изборима. У јединици локалне самоуправе у којој је разлика између изборних листа релативно мала, промена места гласања неколико хиљада бирача може утицати на расподелу мандата и формирање већине.
Посебна опасност овог механизма лежи у томе што се гласање споља може одвијати формално правилно. Бирач долази на бирачко место, показује важећу исправу, налази се у изводу из бирачког списка, потписује се и гласа. Чланови бирачког одбора на самом бирачком месту углавном немају правни основ да преиспитују како је и због чега лице стекло пребивалиште.
Зато се ова врста манипулације не може ефикасно спречавати само контролом на дан избора. Њено откривање и спречавање захтева претходну анализу података, контролу пријава пребивалишта, благовремено објављивање довољно детаљних статистичких података и механизам независне ревизије.
Поуке и препоруке
Овај случај показује да изборне манипулације не морају започети у изборној кампањи нити на бирачком месту. Оне могу бити спроведене у административној фази, коришћењем службених евиденција које наизглед нису део политичке утакмице. Уместо мењања гласова, мења се круг лица која имају право да гласају у одређеној локалној заједници.
Такође, случај показује да само формална законитост бирачког списка није довољна за очување поверења. Уколико јавност и релевантни учесници немају могућност да кроз контролисан и законит поступак провере значајне промене, сумња остаје и када неправилност није правноснажно утврђена.
Зато је потребно:
- успоставити трајни механизам независне ревизије Јединственог бирачког списка и повезаних грађанских евиденција;
- објављивати временске серије статистичких података о броју бирача и променама пребивалишта по јединицама локалне самоуправе;
- омогућити овлашћеним представницима институција, политичких субјеката и цивилног друштва контролисан приступ подацима, уз пуно поштовање заштите података о личности;
- посебно проверавати нагле концентрације пријава на истој адреси и пријаве у објектима који не могу реално служити за становање;
- обезбедити благовремено поступање Министарства унутрашњих послова и других надлежних органа по документованим пријавама;
- прописати јасније механизме правне заштите у случајевима када се тврди да су промене у службеним евиденцијама системски утицале на састав бирачког тела.
Најважнија поука је да бирачки списак није само техничка евиденција, већ један од темеља изборног легитимитета. Ако није могуће поуздано утврдити ко има право да гласа у одређеној локалној заједници и на основу којих података је то право стечено, правилност самог гласања и бројања не може у потпуности отклонити сумњу у веродостојност изборног резултата.
Манипулације које ова студија илуструје: PRE-01 — незаконите или спорне промене у бирачком списку; PRE-02 — организовано пријављивање пребивалишта ради гласања; PRE-10 — заробљавање институција важних за изборни процес.
Главни извори: захтеви Уставном суду поводом београдских и парламентарних избора 2023. године; Коначни извештај ODIHR-а о изборима од 17. децембра 2023. године; Коначни извештај ODIHR-а о локалним изборима од 2. јуна 2024. године; подаци Градске изборне комисије и Републичког завода за статистику; налази домаћих посматрачких организација.