Студија случаја 2: Притисци на запослене у јавном сектору – политичка лојалност као услов радне и социјалне сигурности

Студија случаја 2

Притисци на запослене у јавном сектору – политичка лојалност као услов радне и социјалне сигурности

Слободно бирачко право подразумева да грађанин политичку одлуку доноси без претње, принуде, условљавања или страха од последица. Формална тајност гласања није довољна ако је бирач пре доласка на бирачко место изложен притиску послодавца, руководиоца или лица од којег зависи његов радни статус, приход или професионална будућност.

Запослени у јавном сектору посебно су изложени овом ризику. Њихов положај често зависи од одлука руководилаца које постављају или контролишу политички органи, док су запослени на одређено време, лица ангажована по привременим уговорима и радници у јавним предузећима додатно рањиви због неизвесности радног статуса. У таквом окружењу и захтев који није праћен отвореном претњом може бити схваћен као налог чије одбијање носи последице.

Притисак се не мора састојати у непосредном наређењу да се гласа за одређену изборну листу. Он се може испољити кроз обавезу присуствовања страначким скуповима, прикупљања „сигурних гласова“, достављања података о члановима породице, рада у страначком кол-центру, дељења пропагандног материјала, обезбеђивања потписа подршке или доказивања да је запослени испунио политички задатак. Када се такви захтеви повежу са продужењем уговора, напредовањем, премештајем, распоредом рада или претњом губитком посла, политичка активност престаје да буде добровољна.

Контекст избора 2023. и 2024. године

Током ванредних парламентарних избора одржаних 17. децембра 2023. године ODIHR је забележио наводе о притисцима на запослене у јавном сектору и оценио да су, заједно са злоупотребом јавних ресурса, такве праксе довеле у питање способност бирача да свој избор изврше без недозвољеног утицаја. У сажетку коначног извештаја наведено је да су основне слободе у кампањи углавном поштоване, али да су биле нарушене притисцима на запослене у јавном сектору, злоупотребом јавних ресурса и другим облицима неравноправности.

Исти проблем није нестао у наредном изборном циклусу. У Коначном извештају о локалним изборима од 2. јуна 2024. године ODIHR је притиске на запослене у јавном сектору означио као широко распрострањену забринутост која је негативно утицала на изборни процес. Мисија је навела да су пријаве таквих притисака добијене у Београду, Чачку, Кикинди, Нишу, Новом Саду, Рашки, Сомбору, Суботици, Вршцу и Зрењанину.

Понављање истих навода у различитим изборним циклусима и у већем броју градова не доказује аутоматски да је свака појединачна пријава истинита. Оно, међутим, указује да се не ради само о једном изолованом радном спору или појединачном неспоразуму, већ о проблему који захтева системску институционалну реакцију.

Начини на које се притисак спроводи

Политички притисак на запослене најчешће се не спроводи формалним писаним налогом у којем се изричито захтева гласање за одређену листу. Такав доказ би био сувише непосредан и лако проверљив. У пракси се користе посреднији механизми, прилагођени хијерархији радног места и зависности запосленог од руководиоца.

Најчешће описивани облици обухватају:

захтев да запослени обезбеди одређени број „сигурних гласова“;
достављање спискова чланова породице, пријатеља или корисника услуга;
обавезу присуствовања страначком скупу;
организовани одлазак запослених на политичке догађаје;
ангажовање у страначком кол-центру или теренској кампањи;
прикупљање потписа подршке изборној листи;
коришћење службених телефона, возила, просторија или радног времена за страначке активности;
праћење да ли су запослени и чланови њихових породица изашли на изборе;
условљавање продужења уговора, распоређивања или напредовања;
претњу премештајем, смањењем прихода, дисциплинским поступком или отказом;
захтев да се гласање на неки начин докаже.

У многим случајевима претња није изговорена. Запосленом се само саопштава шта се „очекује“, уз свест о томе да руководилац одлучује о његовом уговору, радном месту, смени или професионалном напредовању. Управо због тога је правно и доказно тешко раздвојити добровољан политички активизам од активности предузете под притиском.

Запослени има право да буде политички активан, да буде члан странке, присуствује скуповима и учествује у кампањи. Манипулација постоји када политичка активност престане да буде ствар слободног избора и постане стварна или прећутна обавеза заснована на радној зависности.

Посебно угрожене категорије запослених

Нису сви запослени подједнако изложени притиску. Посебно су рањива лица чији радни однос није трајно заштићен или чија материјална сигурност непосредно зависи од одлуке руководиоца.

То се нарочито односи на:

запослене на одређено време;
лица ангажована по уговорима о привременим и повременим пословима;
раднике јавних и јавно-комуналних предузећа;
запослене у локалним управама и установама;
раднике у здравственим и образовним установама;
запослене у социјалним службама;
лица запослена преко посредничких агенција;
запослене код приватних послодаваца који значајан део прихода остварују кроз јавне набавке, субвенције или послове са државом.

ODIHR је у извештају о локалним изборима 2024. године навео да су се пријаве односиле и на руководеће запослене у службама социјалног осигурања, домовима здравља, јавним комуналним предузећима, као и управама школа и предшколских установа. Овај податак је важан јер указује да механизам не мора бити ограничен само на непосредан однос политичког функционера и обичног запосленог. Притисак се може преносити кроз читаву управљачку хијерархију: од политички постављеног руководства, преко директора и шефова организационих јединица, до појединачних радника.

Таква структура омогућава да се политички налог формално не може лако повезати са његовим извором. Сваки ниво хијерархије може захтев представити као сопствену иницијативу, колегијалну молбу или добровољну активност, иако се исти задатак истовремено појављује у већем броју институција.

„Сигурни гласови“ као систем организационе контроле

Један од најчешће описиваних механизама јесте обавеза обезбеђивања „сигурних гласова“. Запосленом се задаје да достави имена и контакт-податке лица за која тврди да ће подржати одређену изборну листу. На тај начин се од њега не тражи само лична политичка лојалност већ и да постане посредник у ширењу политичке контроле на породицу, пријатеље, колеге или кориснике јавних услуга.

Овај механизам може обухватити више фаза:

руководилац одређује квоту;
запослени доставља списак лица;
подаци се уносе у паралелну страначку евиденцију;
лица се позивају током кампање;
на дан избора прати се њихова излазност;
запослени извештава да ли су лица са његовог списка гласала;
испуњење задатка може утицати на процену његове политичке подобности.

Појединачно посматрано, телефонски позив бирачу или разговор запосленог са чланом породице не мора бити незаконит. Системски проблем настаје када се лични подаци прикупљају кроз службену хијерархију, када постоје квоте и извештавање и када се учешће запосленог не заснива на слободној вољи.

У таквим околностима притисак на запосленог повезује се са другим манипулацијама описаним у Атласу: капиларним гласовима, паралелним списковима, незаконитом обрадом података о политичком опредељењу и организованим праћењем излазности.

Притисак кроз обавезно присуство политичким скуповима

Други чест облик представља организовање запослених за присуство политичким скуповима. Само присуство запослених на скупу није доказ принуде. Они могу бити присталице странке и добровољно учествовати у политичком животу.

На могући притисак указују додатне околности, као што су:

састављање спискова присутних;
организовање превоза из установе или предузећа;
подела запослених по аутобусима и координаторима;
обавеза фотографисања на месту скупа;
провера присуства путем телефона или групних порука;
одржавање скупа у радно време;
коришћење службених возила или других јавних ресурса;
негативне последице за лица која су одбила да присуствују.

Доказна вредност једне фотографије аутобуса или групе запослених је ограничена. Међутим, ако се она повеже са списком путника, порукама руководиоца, распоредом радног времена, сведочењима више запослених и доказима о последицама за оне који су одбили учешће, може се реконструисати организовани механизам.

Налази ODIHR-а за изборе 2023. године

ODIHR је у Коначном извештају за изборе 2023. године оценио да су случајеви притисака на запослене у јавном сектору, заједно са злоупотребом јавних ресурса и различитим облицима подстицања бирача, изазвали забринутост у погледу способности грађана да свој избор направе без непримереног утицаја.

Ови налази нису формулисани као судска одлука којом је доказана кривична или друга одговорност конкретних лица. Посматрачка мисија прикупља информације од великог броја саговорника, прати обрасце и оцењује изборно окружење у целини. Зато њени налази представљају документовану посматрачку оцену, а не замену за поступак пред тужилаштвом или судом.

Ипак, значај извештаја је у томе што притисци нису третирани као споредни инциденти, већ као један од фактора који су допринели неједнаким условима изборне утакмице и замагљивању границе између државе и владајуће странке.

Наставак истог обрасца на локалним изборима 2024. године

Коначни извештај ODIHR-а о локалним изборима 2024. године пружа додатну основу за закључак да проблем није био ограничен на један изборни циклус. Мисија је пријаве притиска забележила у десет градова и општина и навела да су се односиле на различите делове јавног сектора.

У извештају се наводи да су распрострањене тврдње о притисцима на запослене и злоупотреби јавних ресурса:

довеле у питање могућност бирача да одлучују без недозвољеног утицаја;
обезбедиле неоправдану предност владајућој странци и коалицији;
замаглиле границу између државе и странке;
биле супротне обавезама које произлазе из докумената ОЕБС-а.

У једном поступку пред локалном изборном комисијом у Вршцу поднет је приговор са тврдњом о застрашивању запослених у јавним предузећима. Приговор је одбијен као неоснован, уз оцену да описане неправилности не представљају законски основ за поништавање избора, док је каснија жалба Вишем суду одбачена као неблаговремена. Овај случај не доказује тачност навода о притиску, али показује ограничење изборноправне заштите: чак и када се притисак пријави, он се не мора уклапати у уско прописане разлоге за поништавање гласања на конкретном бирачком месту.

Притисак се, наиме, најчешће дешава пре изборног дана, у радној средини, и може обухватати већи број бирача распоређених на различитим бирачким местима. Зато га је тешко отклонити правним средством које је првенствено усмерено на неправилности настале током гласања или бројања на једном месту.

Зашто се притисци тешко доказују

Притисак на запослене спада у изборне манипулације које је најтеже доказати. Лице које је изложено притиску често истовремено представља и главног сведока и лице које може претрпети одмазду.

Најчешћи разлози због којих запослени не пријављују притисак јесу:

страх од губитка посла или непродужавања уговора;
страх од премештаја или професионалне изолације;
неповерење у интерне механизме заштите;
уверење да су руководиоци и надлежне институције политички повезани;
недостатак писаног доказа;
страх да ће идентитет пријавиоца бити откривен;
сумња да поступак неће бити окончан пре избора;
зависност других чланова породице од исте институције или локалне власти.

Због тога изостанак великог броја формалних пријава не мора значити да притисака није било. Са друге стране, анонимна тврдња сама по себи није довољна да се конкретно лице означи као одговорно. Потребно је истовремено заштитити сведоке и очувати стандард доказивања.

Форензичка реконструкција притиска

Овакви случајеви ретко се могу доказати једним документом. Највећу доказну снагу има повезивање више независних извора.

Реконструкција треба да обухвати:

ко је упутио захтев;
у ком својству је то лице наступало;
ком броју запослених је исти или сличан захтев упућен;
да ли је постојала квота гласова или обавеза присуства;
да ли је комуникација вођена службеним каналима;
да ли је активност организована током радног времена;
да ли су коришћена службена возила, просторије или опрема;
да ли је вођена евиденција о извршеним задацима;
да ли су лица која су одбила захтев претрпела последице;
да ли постоје слична сведочења у другим организационим јединицама или установама.

Посебно су значајни:

оригиналне поруке и електронска пошта;
групне комуникације са метаподацима;
табеле са именима и квотама;
спискови за превоз или присуство;
распореди рада;
налози руководилаца;
уговори о раду и одлуке о њиховом продужењу;
решења о премештају или дисциплинским мерама;
искази више независних сведока;
временска повезаност одбијања политичког задатка и касније штетне последице.

Ниједан од ових елемената не мора самостално доказивати политички притисак. На пример, непродужавање уговора може имати законит разлог. Међутим, ако је више запослених претходно добило исти политички задатак, ако је руководилац најавио последице, а уговори нису продужени управо лицима која су одбила учешће, доказна слика постаје знатно снажнија.

Однос добровољне политичке активности и недозвољеног притиска

Јавни службеници и запослени у јавним предузећима имају политичка права као и други грађани. Не може се претпоставити да је њихово присуство страначком скупу, чланство у странци или учешће у кампањи последица принуде.

За правну оцену значајно је утврдити:

да ли је активност била добровољна;
да ли је запослени могао да одбије без последица;
да ли је захтев упутио руководилац користећи службени ауторитет;
да ли се активност одвијала у радно време;
да ли су коришћени јавни ресурси;
да ли је политички ангажман утицао на радни статус;
да ли је исти захтев систематски упућиван већем броју запослених.

Кључна граница није у томе да ли је запослени политички активан, већ да ли је његова егзистенцијална зависност употребљена како би се обезбедила политичка подршка.

Правни значај случаја

Притисак на запослене може истовремено повредити више права и јавних интереса:

слободу политичког опредељења;
једнакост и слободу бирачког права;
тајност гласања;
забрану дискриминације по основу политичког уверења;
права из радног односа;
политичку неутралност јавне управе;
законито и наменско коришћење јавних ресурса;
правила о заштити података о личности.

У зависности од начина извршења, конкретно поступање може представљати повреду радних обавеза, дискриминацију, злоупотребу службеног положаја, незакониту обраду личних података или дело против изборних права. Коначна правна квалификација зависи од садржаја захтева, положаја лица које га је упутило, врсте претње, последица и расположивих доказа.

Посебан проблем представља расцепканост надлежности. Запослени се може обратити инспекцији рада, послодавцу, синдикату, Поверенику за заштиту равноправности, Агенцији за спречавање корупције, Поверенику за информације од јавног значаја и заштиту података о личности, полицији или јавном тужилаштву. Међутим, ниједан од ових органа не мора самостално сагледати читав изборни механизам.

Тако појединачна пријава може бити третирана као радни спор, друга као питање заштите података, трећа као политичка активност, а четврта као могуће кривично дело. Ако се предмети не повежу, системски образац остаје невидљив.

Утицај на изборни интегритет

Притисци на запослене могу имати системски утицај и када није могуће доказати за кога је сваки појединачни запослени гласао. Њихова последица није само могућа промена одређеног броја гласова, већ стварање окружења у којем велики број грађана верује да власт или послодавац могу контролисати њихово политичко понашање.

Такав страх може:

утицати на избор политичке опције;
приморати запосленог да учествује у кампањи;
одвратити га од јавне подршке опозицији;
спречити пријављивање неправилности;
проширити притисак на чланове породице;
омогућити формирање великих база „сигурних гласова“;
обезбедити владајућој странци организациону инфраструктуру финансирану јавним средствима.

Посебно је значајно што се овај механизам сам обнавља. Руководиоци који свој положај дугују политичкој власти могу захтевати подршку од подређених; запослени учествују из страха за радно место; изборни успех задржава исте руководиоце и продужава систем зависности до следећих избора.

Поуке и препоруке

Овај случај показује да тајност гласања не може сама по себи заштитити слободну изборну вољу. Бирач може гласати иза паравана, али његова одлука ипак није слободна ако верује да од политичке лојалности зависи посао, зарада или сигурност породице.

Понављање навода у извештајима ODIHR-а за изборе 2023. и 2024. године указује да се проблем не може свести на неколико изолованих инцидената. Истовремено, због прикривене природе притиска и страха сведока, сваку конкретну тврдњу потребно је пажљиво проверити и не представљати је као утврђену чињеницу без одговарајућих доказа.

Зато је потребно:

установити безбедне и поверљиве канале за пријављивање политичких притисака;
обезбедити стварну заштиту узбуњивача и сведока од радноправне и друге одмазде;
прописати кратке рокове за поступање по пријавама током изборног периода;
омогућити заједничко поступање инспекције рада, антикорупцијских органа, органа за заштиту података, полиције и тужилаштва када пријаве указују на организован образац;
забранити употребу службених канала, радног времена и јавних ресурса за страначке задатке;
појачати контролу запошљавања на одређено време и привремених ангажмана у јавном сектору током изборног периода;
водити статистику о пријавама, поступцима и њиховим исходима, без откривања идентитета заштићених лица;
обезбедити делотворне и одвраћајуће санкције за руководиоце који радни положај користе за политичко условљавање;
омогућити да докази о системском притиску буду разматрани и у поступцима за оцену интегритета избора, а не само као изоловани радни спорови.

Најважнија поука је да политички притисак не мора бити изричит да би био делотворан. У систему у којем руководилац контролише уговор, напредовање или егзистенцију запосленог, и наизглед обична „молба“ може имати снагу наређења. Зато се слобода избора не штити само у бирачкој кабини, већ и на радном месту, у јавном предузећу, школи, здравственој установи, локалној управи и свакој институцији у којој политичка моћ може бити претворена у средство личног и економског притиска.

Манипулације које ова студија илуструје: PRE-07 — притисци на запослене пре кампање; PRE-08 — незаконито прикупљање података о политичком опредељењу; PRE-09 — стварање зависности кроз јавна давања и запошљавање; KAM-04 — политички притисак, претња и уцена; KAM-05 — капиларни гласови и мрежа сигурних гласова; KAM-06 — паралелни бирачки спискови; KAM-11 — злоупотреба јавних догађаја и институција.

Главни извори: Коначни извештај ODIHR-а о ванредним парламентарним изборима од 17. децембра 2023. године; Коначни извештај ODIHR-а о локалним изборима од 2. јуна 2024. године; извештаји домаћих посматрачких организација и пријаве надлежним институцијама.