Студија случаја 3: Неравноправни услови изборне кампање – функционерска кампања и злоупотреба јавних ресурса

Студија случаја 3

Неравноправни услови изборне кампање – функционерска кампања и злоупотреба јавних ресурса

Равноправност изборне утакмице подразумева да политички учесници наступају под условима који им омогућавају стварну конкуренцију. То не значи да сви морају располагати истим новцем, организацијом или медијском видљивошћу, али државна власт не сме своју институционалну моћ, буџет, службене ресурсе и јавну функцију претворити у трајну изборну предност једног политичког субјекта.

Функционерска кампања настаје када се службена активност јавног функционера користи за непосредну или посредну промоцију изборне листе. Злоупотреба јавних ресурса постоји када се јавни новац, службена возила, просторије, опрема, запослени, базе података, јавни догађаји или институционални налози користе у страначку сврху. Ове две појаве често су нераздвојне.

Јавни функционер има право и обавезу да обавља своју дужност и током изборне кампање. Није свака посета градилишту, отварање објекта, сусрет са грађанима или медијско извештавање о раду институције изборна злоупотреба. Проблем настаје када се службена функција користи као средство изборне промоције, када се јавни догађаји временски и садржински прилагођавају кампањи, када се институционална комуникација претвара у страначку пропаганду или када трошак политичке промоције сносе грађани.

Контекст избора 2023. године

Коначни извештај ODIHR-а о ванредним парламентарним изборима од 17. децембра 2023. године оценио је да су изборима доминирали преовлађујуће присуство и ангажовање председника Републике, што је, заједно са системском предношћу владајуће странке, створило неједнаке услове за изборне учеснике. Мисија је навела да су притисци на запослене у јавном сектору, злоупотреба јавних ресурса и нејасна граница између државе и странке негативно утицали на изборно окружење.

Посебна околност била је то што председник Републике није био кандидат на парламентарним изборима, али је његово име било носећи део назива изборне листе владајуће коалиције, док је он истовремено био највидљивији актер кампање. На тај начин службена видљивост председничке функције, активности шефа државе и медијско праћење његовог рада били су тесно повезани са промоцијом једног изборног учесника.

Ово не значи да је свака активност председника током кампање била незаконита. Председник Републике наставља да врши уставне дужности без обзира на изборе. Међутим, када исти функционер доминира кампањом изборне листе чији назив носи његово име, а медијско извештавање не прави јасну разлику између његових службених и страначких наступа, институционална предност функције прелива се у изборну корист.

Механизам функционерске кампање

Функционерска кампања најчешће не изгледа као класичан политички оглас. Њена предност је управо у томе што се политичка промоција представља као редовна службена активност.

Механизам може изгледати овако:

функционер најављује или посећује јавни пројекат;
догађај организује и финансира јавна институција;
користе се службена возила, обезбеђење, протокол и запослени;
медији догађај преносе као вест од јавног значаја;
функционер у говору истиче резултате власти, обећава нове пројекте или критикује политичке противнике;
страначки налози преузимају снимке и фотографије;
исти материјал постаје део изборне кампање;
трошак организације и медијске производње не приказује се као трошак политичког субјекта.

На тај начин један догађај може истовремено обухватити:

функционерску кампању;
злоупотребу јавних ресурса;
прикривено политичко оглашавање;
медијску доминацију;
непријављени или прикривени трошак кампање.

Атлас управо зато ове појаве не посматра изоловано, већ као делове истог механизма.

Шта све може бити јавни ресурс

Јавни ресурс није само новац из буџета. Он обухвата све што је функционеру или институцији доступно због вршења јавне власти, а што другим изборним учесницима није доступно под истим условима.

То може укључивати:

службена возила и гориво;
службене просторије;
опрему, телефоне и рачунаре;
службене налоге на друштвеним мрежама;
запослене у јавним органима и установама;
радно време запослених;
базе података и контакт-податке грађана;
јавна предузећа;
јавне медије и медије финансиране јавним новцем;
протоколарне и безбедносне ресурсе;
буџетске програме и јавна давања;
јавне инфраструктурне пројекте;
хуманитарне, социјалне или здравствене услуге које се представљају као заслуга политичке странке.

Само коришћење неког од ових ресурса током кампање није аутоматски незаконито. Потребно је утврдити сврху, начин употребе, садржај поруке, време активности, организатора и везу са конкретним изборним учесником.

Временско концентрисање јавних активности

Један од показатеља функционерске кампање јесте нагло повећање броја службених активности непосредно пред изборе. То могу бити:

отварања путева, школа, болница и других објеката;
обиласци градилишта;
доделе станова, субвенција или помоћи;
потписивање уговора;
најаве повећања плата или пензија;
доделе једнократне новчане помоћи;
јавне посете установама;
промоција пројеката који су раније започети, али се представљају као нова постигнућа.

Ниједан од ових догађаја сам за себе не доказује злоупотребу. Држава и локална самоуправа не смеју престати да функционишу током кампање. Ипак, ако се број таквих активности нагло повећа, ако се оне организују у срединама важним за изборни резултат и ако је њихова медијска презентација очигледно усмерена на промоцију једне листе, настаје образац који захтева проверу.

За анализу је важно упоредити:

број службених догађаја пре кампање и током кампање;
датуме завршетка пројеката и датуме њихове промоције;
институционални и страначки садржај говора;
присуство страначких симбола;
начин медијског извештавања;
преузимање службеног материјала на страначке налоге;
стварни извор финансирања.

Ванредна јавна давања као изборни ресурс

Посебан ризик представљају ванредна социјална давања и програми помоћи који се уводе након расписивања избора. Социјална политика и помоћ грађанима представљају легитимне обавезе државе. Проблем настаје када се ванредна давања временски вежу за кампању, када се представљају као лични поклон функционера или странке и када нема јасног дугорочног програмског и законског основа.

ODIHR је у извештају о локалним изборима 2. јуна 2024. године навео да је више локалних самоуправа, укључујући привремени орган Града Београда, након расписивања избора понудило програме социјалне помоћи, што је изазвало забринутост због могуће злоупотребе државних ресурса. Мисија је зато препоручила разматрање забране најављивања и спровођења ванредних социјалних програма и јавних инфраструктурних пројеката након расписивања избора.

Наведена оцена не значи да је свака појединачна мера била незаконита или да су сви корисници помоћ добили у замену за глас. Значај је у томе што се јавна средства могу користити тако да створе политички ефекат непосредно пред гласање, чак и без изричитог условљавања корисника.

Да би се разликовала редовна социјална мера од изборне злоупотребе, треба проверити:

да ли је мера била планирана пре расписивања избора;
да ли је предвиђена буџетом;
да ли се примењује према општим и унапред познатим критеријумима;
да ли је временски ограничена само на кампању;
да ли је функционер представља као личну или страначку заслугу;
да ли се при додели користе страначка обележја;
да ли се прикупљају политички подаци о корисницима;
да ли постоји очекивање политичке противуслуге.

Службени и институционални налози на друштвеним мрежама

Савремена злоупотреба јавних ресурса све чешће се спроводи преко интернета. Службени налози органа, градова, општина, јавних предузећа и функционера имају публику, инфраструктуру и кредибилитет стечене јавним положајем. Када се они користе за промоцију странке, јавни ресурс се претвара у бесплатан канал политичког оглашавања.

ODIHR је током локалних избора 2024. године забележио страначке и кампањске објаве на појединим званичним налозима јавних институција, градоначелника и општина, што је изазвало забринутост због злоупотребе државних ресурса у кампањи. Мисија је препоручила јасније регулисање онлајн кампање јавних институција и функционера, као и надзор са делотворним и сразмерним санкцијама.

Овај облик злоупотребе може бити нарочито прикривен. Институционална објава често формално садржи информацију о раду органа, али је написана и визуелно обликована тако да истиче име, лик, слоган или резултате странке. Касније се исти садржај преноси на страначке налоге, без плаћања огласног простора и без евидентирања вредности произведеног материјала као доприноса кампањи.

Налази ODIHR-а за изборе 2023. године

ODIHR је у извештају за 2023. годину закључио да су изборном кампањом доминирали актуелни председник и владајућа странка, уз системску предност која је створила неједнаке услове. Посебно су истакнути:

преовлађујуће учешће председника;
нејасна граница између државе и странке;
злоупотреба јавних ресурса;
институционална и медијска предност власти;
недовољно ефикасан надзор над злоупотребама.

Извештај је указао да правни оквир није на задовољавајући начин решио раздвајање јавне функције и кампањских активности, нити обезбедио ефикасне механизме за спречавање злоупотребе положаја и државних ресурса.

Ова оцена не значи да су све активности власти биле незаконите. Она се односи на укупан ефекат кампање, у којој је институционална видљивост била у функцији политичке предности једног учесника.

Наставак проблема на локалним изборима 2024. године

У Коначном извештају за локалне изборе 2024. године ODIHR је поново оценио да су злоупотреба јавних ресурса и притисци на запослене негативно утицали на изборни процес и замаглили границу између државе и странке. Мисија је указала на:

ванредне програме социјалне помоћи након расписивања избора;
кампањске садржаје на службеним налозима институција;
коришћење активности јавних функционера у страначкој промоцији;
пријаве о употреби државних ресурса у корист владајуће странке;
ограничено и недовољно проактивно поступање надзорних органа.

Понављање истих оцена у два узастопна изборна циклуса показује да проблем није отклоњен изменама прописа из 2022. године и да се не може посматрати као низ неповезаних инцидената.

Поступање Агенције за спречавање корупције

Агенција за спречавање корупције надлежна је за контролу злоупотребе јавних ресурса и функције у кампањи, као и за надзор финансирања политичких активности.

Према извештају ODIHR-а за локалне изборе 2024. године, Агенција је до изборног дана примила 60 пријава, од којих се око 30 односило на јавне функционере и коришћење државних ресурса. Део пријава односио се на бесплатне правне услуге и курсеве српског језика, доделу инвалидских колица, хуманитарне активности и коришћење јавних ресурса за промоцију странке.

Агенција је изрекла 14 упозорења Српској напредној странци. У појединим случајевима наложила је уклањање објава са друштвених мрежа које су се односиле на хуманитарне активности и упозорила странку да на својим налозима не дели активности јавних функционера. Међутим, неке одлуке којима је наложено уклањање садржаја донете су тек након избора.

Овај податак илуструје један од главних проблема правне заштите у кампањи: чак и када надзорни орган утврди повреду, одлука донета након гласања више не може уклонити већ произведену изборну корист. Садржај је већ стигао до бирача, медијска порука је већ пренета, а политички ефекат је остварен.

ODIHR је такође навео да бројни саговорници сматрају да Агенција не истражује довољно активно могуће повреде по службеној дужности. Додатни проблем представља то што се неки акти Агенције доносе у форми обавештења, а не формалне управне одлуке, због чега није увек обезбеђена делотворна судска контрола.

Зашто је злоупотребу тешко доказати

Функционерска кампања и злоупотреба јавних ресурса најчешће се не могу доказати једном фотографијом, говором или службеним путовањем. Потребно је утврдити читав контекст.

Кључна питања су:

ко је организовао догађај;
ко га је финансирао;
да ли је био планиран пре расписивања избора;
да ли је постојала стварна службена потреба;
какав је био садржај говора;
да ли су коришћени страначки слогани и симболи;
ко је производио фотографије и видео-материјал;
где је материјал касније објављен;
да ли је његова вредност пријављена у трошковима кампање;
да ли су други изборни учесници имали упоредив приступ истом ресурсу;
да ли се сличан образац понављао током целе кампање.

Највећу доказну вредност могу имати:

службени распореди и протоколарни документи;
буџетска и финансијска документација;
фактуре;
налози за службена путовања;
евиденције коришћења возила;
уговори са медијским и продукцијским кућама;
оригинални снимци и фотографије;
метаподаци и време објављивања;
институционалне и страначке објаве истог садржаја;
извештаји Агенције за спречавање корупције;
сведочења запослених и организатора.

Једна фотографија функционера поред јавног објекта није доказ злоупотребе. Али велики број службених активности које временски, садржински, организационо и медијски прате изборну кампању може представљати снажан доказ обрасца.

Разлика између службене дужности и изборне промоције

Најосетљивије питање јесте где се налази граница између законитог вршења јавне функције и функционерске кампање.

При оцени треба узети у обзир:

да ли је догађај неопходан за редовно функционисање органа;
да ли се сличне активности одржавају и ван изборног периода;
да ли функционер говори у име институције или странке;
да ли се помињу избори, политички противници и страначки резултати;
да ли су присутни страначки симболи;
да ли је службени догађај касније укључен у страначку кампању;
да ли се користе институционални ресурси за производњу политичког садржаја;
да ли су јавне мере представљене као лични поклон функционера.

Функционер не престаје да буде политичар док обавља јавну дужност. Ипак, државна функција не сме бити средство којим се заобилазе правила кампање и стиче предност недоступна конкурентима.

Финансијски ефекат злоупотребе

Злоупотреба јавних ресурса има и непосредну финансијску димензију. Ако јавна институција плати догађај, превоз, продукцију снимка, обезбеђење, запослене и медијску промоцију, а странка користи резултат у кампањи, политички субјект добија корист коју није платио из средстава кампање.

То може довести до:

прикривања стварног обима трошкова;
заобилажења правила о финансирању кампање;
неједнакости између учесника;
коришћења буџета за политичку пропаганду;
смањења могућности јавне контроле.

У Атласу је овај механизам описан као повезивање службеног догађаја, јавног финансирања, медијског преноса и касније страначке употребе истог материјала.

Правни значај случаја

Функционерска кампања и злоупотреба јавних ресурса могу повредити више правних и демократских начела:

равноправност изборних учесника;
политичку неутралност јавне управе;
законито и наменско трошење буџетских средстава;
правила о финансирању политичких активности;
правила о спречавању корупције;
забрану коришћења јавне функције за стицање политичке користи;
право бирача да информације примају без прикривене институционалне пропаганде.

Конкретна правна квалификација зависи од радње. Она може представљати повреду правила о јавним функционерима, неправилност у финансирању кампање, злоупотребу јавних средстава, повреду радних обавеза, прекршај или, у тежим случајевима, кривично дело.

Међутим, правни оквир често појединачно уређује сваки сегмент, док је изборна предност резултат њиховог комбинованог дејства. Један орган контролише буџет, други понашање функционера, трећи финансирање кампање, четврти медије. Уколико се ти поступци не повежу, системски механизам може остати ван целовите правне оцене.

Утицај на изборни интегритет

Злоупотреба јавних ресурса има висок или системски утицај када траје током целе кампање и када је повезана са медијском доминацијом. Њена последица није само уштеда новца за једну странку, већ стварање утиска да су држава, јавне институције и владајући политички субјект једна иста целина.

Такав механизам:

повећава видљивост власти;
омогућава континуирану бесплатну промоцију;
потискује изборне конкуренте;
јавне услуге и давања претвара у политичку заслугу;
користи институционални ауторитет као средство убеђивања;
нарушава поверење у политичку неутралност јавних органа;
чини изборну утакмицу формално отвореном, али суштински неравноправном.

Посебно је опасно када се овакав модел нормализује и представља као уобичајено вршење власти. Тада граница између државе и странке постепено нестаје, а јавни ресурси постају трајна инфраструктура владајућег политичког субјекта.

Поуке и препоруке

Овај случај показује да изборна кампања не постаје неравноправна само због већег броја плаћених огласа или јаче страначке организације. Она постаје суштински неравноправна када један учесник може да користи целокупну видљивост, имовину, запослене и комуникациону моћ државе, док остали учесници морају све активности да финансирају и организују из сопствених средстава.

Зато је потребно:

јасније законски разграничити службене активности и изборну промоцију;
увести посебна правила за понашање јавних функционера током кампање;
забранити најављивање и спровођење ванредних социјалних давања и инфраструктурних пројеката након расписивања избора, осим у случају стварне и доказиве хитности;
забранити коришћење службених налога институција за страначку промоцију;
обавезати институције и политичке субјекте да пријаве свако преузимање службеног материјала за потребе кампање;
процењивати тржишну вредност јавних ресурса употребљених у политичке сврхе и третирати је као прилог кампањи;
увести кратке и прецизне рокове за поступање Агенције за спречавање корупције;
обезбедити да све одлуке Агенције буду формалне, образложене и подложне судској контроли;
омогућити изрицање привремених мера током кампање, укључујући хитно уклањање спорног садржаја;
објављивати све пријаве, одлуке и исходе поступака у претраживом регистру;
појачати контролу буџетских издвајања и јавних набавки у периоду пре избора;
системски повезивати податке надзорних, антикорупцијских, финансијских и медијских органа.

Најважнија поука је да једна службена активност не мора бити злоупотреба, али њихов велики број, концентрисан у кампањи и организован тако да производи страначку корист, може створити неравноправност која се не може исправити само формалним правом других учесника да учествују на изборима. Изборна утакмица није равноправна ако један политички субјект наступа као странка, а истовремено користи државу као сопствену кампањску инфраструктуру.

Манипулације које ова студија илуструје: KAM-01 — функционерска кампања; KAM-02 — злоупотреба јавних ресурса; KAM-07 — неравноправна медијска заступљеност; KAM-08 — прикривено политичко оглашавање; KAM-11 — злоупотреба јавних догађаја и институција; KAM-12 — нетранспарентно и незаконито финансирање кампање.

Главни извори: Коначни извештај ODIHR-а о ванредним парламентарним изборима од 17. децембра 2023. године; Коначни извештај ODIHR-а о локалним изборима од 2. јуна 2024. године; извештаји и одлуке Агенције за спречавање корупције; јавно доступни медијски мониторинзи;