Селективна примена закона приликом проглашавања мањинских изборних листа – различити критеријуми у поступку кандидовања 2023. године

Селективна примена закона приликом проглашавања мањинских изборних листа – различити критеријуми у поступку кандидовања 2023. године

Једнака примена закона представља основни услов равноправне изборне утакмице. Није довољно да изборна правила буду формално иста за све учеснике. Неопходно је да изборна администрација у упоредивим чињеничним и правним ситуацијама примењује исте критеријуме, захтева исту врсту доказа и спроводи једнако темељну контролу.

Ово начело има посебан значај приликом одлучивања о статусу изборне листе националне мањине. Тај статус није само политичка или симболичка ознака, већ производи важне правне последице. Мањинске листе подносе мањи број потписа подршке, не подлежу општем изборном цензусу и учествују у расподели мандата по повољнијем режиму. Зато признавање или одбијање мањинског статуса може непосредно утицати на то да ли ће листа учествовати на изборима и да ли ће освојити представнички мандат.

На парламентарним изборима одржаним 17. децембра 2023. године отворено је питање да ли је Републичка изборна комисија приликом одлучивања о мањинском статусу различитих листа примењивала уједначене критеријуме. Према наводима захтева поднетог Уставном суду, у појединим случајевима спроведена је детаљна провера стварне везе листе са националном мањином и веродостојности поднете документације, док код других листа сличне сумње нису довеле до упоредиве контроле.

Значај статуса мањинске изборне листе

Посебна правила за мањинске изборне листе имају легитиман циљ: да омогуће националним мањинама делотворно политичко представљање и спрече да бројчано мање заједнице буду трајно искључене из парламента због општег изборног цензуса.

Ова правила не представљају привилегију у недозвољеном смислу, већ посебну меру којом се обезбеђује стварна равноправност. Њихова оправданост, међутим, зависи од тога да мањински статус добијају листе које заиста представљају политичке интересе одређене националне мањине.

У супротном, посебан режим може бити употребљен за:

• заобилажење изборног цензуса;
• кандидовање са мањим бројем потписа;
• стицање повољнијег положаја у расподели мандата;
• улазак у изборне органе под олакшаним условима;
• формирање листа које се само формално представљају као мањинске;
• освајање мандата без стварне везе са заједницом чије име користе.

Зато изборна комисија мора истовремено штитити два интереса: право аутентичних мањинских листа на посебан режим и интегритет избора од злоупотребе тог режима.

Поступак на изборима 2023. године

У поступку кандидовања за парламентарне изборе 2023. године девет подносилаца затражило је да њихове изборне листе буду проглашене као листе националних мањина. Према документацији коришћеној за ову студију, Републичка изборна комисија признала је мањински статус седам листа, док су захтеви две листе одбијени.

Сам различит исход није доказ неједнаког поступања. Различите листе могу располагати различитим доказима, имати другачији састав кандидата или испуњавати различите законске услове.

Спорно питање било је нешто друго: да ли је Комисија у упоредивим случајевима користила исте методе провере и једнаку меру сумње. Према наводима из захтева Уставном суду, код једних листа тражени су додатни подаци, мишљења националних савета и опсежне провере потписа и кандидата, док се код других листа одлучивало без исте врсте контроле, иако су током седнице изнете сумње у њихов мањински карактер.

Случај листе „Доста! Европски пут“

Код изборне листе „Доста! Европски пут“, која је затражила статус листе буњевачке националне мањине, Републичка изборна комисија спровела је додатну проверу.

Према документацији, Комисија је:

• затражила мишљење Националног савета буњевачке националне мањине;
• разматрала стварну усмереност листе на представљање мањинских интереса;
• проверавала исправност потписа подршке;
• испитивала испуњеност услова за признавање мањинског статуса.

Након спроведене провере, листи није признат статус мањинске изборне листе. Због тога је морала да испуни општи услов у погледу броја потписа подршке. Пошто потребан број није обезбедила, листа није проглашена.

Овај поступак показује да је Републичка изборна комисија сматрала да формално позивање на националну мањину није само по себи довољно и да има право да испита стварни мањински карактер листе.

Уколико је такав приступ правилан, онда би исти принцип требало применити и на све друге листе код којих су постојале упоредиве сумње.

Случај листе „Руски мањински савез – Павле Бихали Гаврин“

Детаљна контрола спроведена је и код изборне листе „Руски мањински савез – Павле Бихали Гаврин“.

Према наводима из захтева Уставном суду, Републичка изборна комисија је у овом предмету:

• вршила опсежнију проверу ваљаности потписа;
• тражила податке од Министарства државне управе и локалне самоуправе;
• проверавала да ли кандидати испуњавају услове повезане са бирачким правом;
• разматрала недостатке у поднетој документацији;
• на крају одбила да прогласи изборну листу.

Одлука о одбијању могла је бити потпуно законита и заснована на утврђеним недостацима. Значај овог примера није у тврдњи да је листа морала бити проглашена, већ у степену контроле који је Комисија сматрала потребним и могућим.

Тај стандард провере представља важну основу за поређење са поступањем према другим листама.

Случај листе „Руска странка – Слободан Николић“

Другачији приступ, према наводима подносилаца захтева, примењен је код изборне листе „Руска странка – Слободан Николић“.

Током разматрања листе изнете су сумње у њен стварни мањински карактер. Према документацији коришћеној за ову студију, указивано је да:

• су поједини кандидати непосредно пре избора били повезани са странкама које нису странке националних мањина;
• постоји питање стварне политичке и организационе везе листе са руском националном мањином;
• је велики број потписа подршке био концентрисан на подручју једне локалне самоуправе;
• би било потребно затражити мишљење надлежног националног савета или спровести додатну проверу.

Упркос изнетим сумњама, Републичка изборна комисија, према захтеву Уставном суду, није затражила мишљење Националног савета руске националне мањине нити је спровела контролу упоредиву са оном која је примењена у друга два описана предмета.

Листа је проглашена као изборна листа националне мањине. На изборима је освојила приближно 0,3 одсто гласова и, захваљујући правилима која се примењују на мањинске листе, освојила један посланички мандат.

Ова чињеница не доказује да листа није представљала националну мањину нити да јој је статус признат незаконито. Она показује да је одлука о мањинском статусу имала непосредну последицу на састав Народне скупштине и да је зато уједначеност поступка била од суштинског значаја.

Шта је било суштинско спорно питање

Суштина случаја није у тврдњи да су све мањинске листе морале бити прихваћене или одбијене. Такво становиште не би уважило различитост чињеница у појединачним предметима.

Суштина је у питању да ли је Републичка изборна комисија:

• користила исте критеријуме за процену мањинског статуса;
• тражила исту врсту додатне документације;
• у упоредивим ситуацијама прибављала мишљење националног савета;
• једнако проверавала порекло и ваљаност потписа;
• исто процењивала политичку и организациону везу листе са мањином;
• доследно испитивала састав и претходно политичко деловање кандидата;
• једнако образлагала своје одлуке.

Различита одлука може бити законита ако је заснована на различитим чињеницама. Различита процедура у упоредивим случајевима, без јасног образложења зашто је једна листа подвргнута темељној контроли а друга није, ствара сумњу у селективну примену закона.

Налази ODIHR-а

Коначни извештај ODIHR-а о парламентарним изборима 2023. године изричито је указао да је Републичка изборна комисија недоследно примењивала критеријуме приликом разматрања захтева листа које су се представљале као листе националних мањина.

Ова оцена је посебно значајна јер не потиче само од незадовољног изборног учесника. Независна међународна посматрачка мисија такође је препознала неуједначеност у поступању.

ODIHR није заменио надлежни суд нити је утврдио да је конкретан мандат незаконито додељен. Његов налаз односи се на квалитет и доследност административног поступка. Управо је тај ниво анализе важан за ову студију: чак и када се не може коначно доказати да је одређена листа неоправдано добила статус, недоследан поступак сам по себи нарушава поверење у непристрасност изборне администрације.

И у извештају о локалним изборима 2024. године ODIHR је оценио да критеријуми за утврђивање да ли листа представља националну мањину нису довољни да спрече злоупотребу. Више саговорника мисије тврдило је да су поједине листе користиле мањински статус ради лакшег стицања представништва, места у изборним комисијама или јавног финансирања.

То показује да проблем није био ограничен на једну одлуку РИК-а из 2023. године, већ се односи на недовољно јасан и уједначен систем признавања мањинског статуса.

Улога националних савета

Једно од спорних питања јесте улога националних савета националних мањина у поступку проглашавања листе.

Мишљење националног савета може бити важно јер тај орган познаје организације, политичке актере и јавне активности унутар мањинске заједнице. Међутим, национални савет не сме имати неограничено право да одлучује ко сме да представља мањину на изборима.

Превелика зависност од његовог мишљења могла би:

• ограничити политички плурализам унутар мањине;
• фаворизовати већ постојеће мањинске странке;
• спречити појаву нових политичких група;
• претворити национални савет у чувара приступа изборној конкуренцији.

Са друге стране, потпуно игнорисање могућности да се затражи стручно и институционално мишљење може олакшати злоупотребу мањинског статуса.

Зато мишљење националног савета треба да буде један од доказа, а не једини или коначни критеријум. Најважније је да се прибавља према унапред познатим и једнако примењеним правилима.

Ако се код једне листе тражи, а код друге у упоредивој ситуацији не тражи, Комисија мора јасно да објасни разлог за разлику.

Како утврдити стварни мањински карактер листе

Ниједан појединачни показатељ не може поуздано доказати да листа јесте или није аутентична мањинска листа.

Назив листе није довољан. Исто важи и за националност једног кандидата, регистрацију странке као мањинске или мишљење једне организације.

Потребно је посматрати скуп околности:

• програмске циљеве странке или групе;
• претходне активности у мањинској заједници;
• јавне ставове и политичко деловање кандидата;
• састав кандидатске листе;
• језик, симболе и садржај кампање;
• присуство у срединама у којима мањина живи;
• сарадњу са мањинским удружењима;
• изворе финансирања и организациону структуру;
• евентуалне везе са другим политичким субјектима;
• начин на који су прикупљени потписи;
• континуитет политичког деловања, а не само активност непосредно пред изборе.

Ниједан од ових критеријума не сме бити примењен тако да се од кандидата захтева доказивање личног етничког идентитета на начин који би нарушио слободу националног изјашњавања. Предмет контроле није „крвно порекло“ кандидата, већ стварна политичка сврха и деловање изборне листе.

Форензичка реконструкција поступка

Да би се утврдило да ли је закон примењиван селективно, потребно је упоредити целокупне предмете свих листа које су тражиле мањински статус.

Треба прикупити:

• захтеве за проглашење листа;
• оснивачке и програмске акте подносилаца;
• решења о регистрацији странака;
• спискове кандидата;
• документацију о потписима подршке;
• записнике и снимке седница РИК-а;
• предлоге и примедбе чланова Комисије;
• захтеве за прибављање додатних података;
• мишљења националних савета;
• одговоре министарстава и других органа;
• решења о проглашењу или одбијању;
• образложења одлука;
• жалбе и судске одлуке.

После тога треба направити упоредну табелу:

Оваква анализа не утврђује само исход, већ начин на који је до исхода дошло.

Кључни докази

Највећу доказну вредност имају:

• записници и видео-снимци седница РИК-а;
• писани предлози чланова Комисије;
• одлуке о прибављању додатних података;
• службена мишљења националних савета;
• преписка са министарствима;
• оригинална документација подносилаца;
• образложена решења РИК-а;
• судске одлуке по жалбама;
• докази о организационој или финансијској повезаности листа;
• упоредна пракса Комисије у другим изборним циклусима.

Медијски текстови и политичке изјаве могу указати на спорно питање, али не могу заменити службену документацију.

Различито поступање не значи аутоматски дискриминацију

Важно је нагласити да различит обим провере није сам по себи доказ незаконитости. Комисија може имати оправдан разлог да једну листу проверава детаљније ако:

• документација садржи видљиве недостатке;
• постоје конкретни докази који изазивају сумњу;
• подаци су међусобно противречни;
• листа не испуњава јасно прописан услов;
• подносилац није доставио тражено појашњење;
• у једном предмету постоји околност које у другом нема.

Проблем настаје када такви разлози:

• нису наведени;
• нису видљиви из предмета;
• нису доследно примењени;
• служе само као накнадно оправдање;
• не објашњавају очигледну разлику у третману.

Зато свака одлука мора садржати довољно јасно образложење да независни посматрач или суд може разумети зашто је примењен одређени ниво контроле.

Правни значај случаја

Овај случај обухвата више правних начела:

• једнакост изборних учесника;
• забрану произвољног поступања;
• право националних мањина на политичко представљање;
• равноправност изборне утакмице;
• обавезу образлагања одлука;
• доследност и предвидивост рада изборне администрације;
• право на делотворно правно средство.

Посебне мере за националне мањине морају се примењивати тако да истовремено:

1. не отежавају аутентичним мањинским листама приступ изборима;
2. не омогућавају немaњинским политичким субјектима да злоупотребе посебан режим.

Ова два циља могу се остварити само јасним, објективним и унапред познатим критеријумима.

Уколико Комисија од случаја до случаја слободно бира које ће доказе тражити, ризик произвољности остаје висок чак и када појединачне одлуке формално имају законски основ.

Утицај на изборни интегритет

Погрешно или селективно признавање мањинског статуса може непосредно утицати на изборни резултат.

Листа којој је признат статус може:

• бити проглашена са мањим бројем потписа;
• учествовати у расподели мандата иако није прешла општи цензус;
• добити повољнији количник;
• освојити мандат са релативно малим процентом гласова;
• стећи представнике у изборним органима;
• утицати на расподелу политичке моћи.

Са друге стране, аутентична мањинска листа којој је статус неоправдано ускраћен може бити онемогућена да уопште учествује или да оствари представништво.

Тако селективна примена правила може деловати у оба смера:

• некоме неоправдано омогућити посебан положај;
• другом неоправдано ускратити право које му припада.

Последица није само могућа промена једног мандата. Нарушава се поверење националних мањина у изборни систем и ствара сумња да се посебне мере користе као инструмент политичког инжењеринга.

Поуке и препоруке

Овај случај показује да изборни интегритет може бити нарушен и без директног кршења текста закона. Довољно је да се исти закон једнима примењује строго, а другима благо, без објективног и проверљивог објашњења.

Зато је потребно:

• законом или подзаконским актом прецизније уредити критеријуме за признавање мањинског статуса;
• унапред утврдити када се тражи мишљење националног савета;
• обезбедити да то мишљење буде саветодавно, а не коначно;
• прописати исту основну контролну процедуру за све подносиоце;
• објавити контролну листу доказа и питања која Комисија разматра;
• сваку разлику у обиму провере посебно образложити;
• водити рачуна да се не захтева недозвољено доказивање личне националне припадности кандидата;
• испитивати стварну програмску и организациону усмереност листе;
• проверити могуће организационе, кадровске и финансијске везе са другим политичким субјектима;
• обезбедити хитну и делотворну судску контролу пре штампања гласачких листића;
• објављивати комплетне и претраживе одлуке и записнике;
• уједначавати праксу РИК-а кроз образложена начелна правила;
• после сваког изборног циклуса анализирати да ли су мањинске листе стварно допринеле политичком представљању мањина.

Најважнија поука је да посебна права националних мањина морају бити заштићена и од ускраћивања и од злоупотребе. Престрога контрола може онемогућити аутентично мањинско представљање, док недовољна или селективна контрола може омогућити да посебан режим користе листе које са мањинском заједницом немају стварну политичку везу.

Изборна администрација зато не сме одлучивати према политичком утиску или променљивом стандарду. Свака листа мора бити оцењена по истим, унапред познатим и проверљивим критеријумима. Само тако посебне мере могу задржати своју демократску сврху и не постати средство изборног инжењеринга.

Манипулације које ова студија илуструје: PRE/CAND-06 — злоупотреба статуса мањинске изборне листе; PRE/CAND-07 — селективна примена критеријума приликом проглашавања листа; PRE/CAND-08 — фиктивне или псеудомањинске листе; PRE/CAND-09 — неједнака институционална контрола; PRE/CAND-10 — злоупотреба посебних изборних погодности.

Главни извори: Захтев Уставном суду поводом парламентарних избора од 17. децембра 2023. године; документација и одлуке Републичке изборне комисије у поступцима проглашавања мањинских листа; записници и снимци седница РИК-а; Коначни извештај ODIHR-а о изборима 2023. године; Коначни извештај ODIHR-а о локалним изборима 2024. Године.